Prevenir antes que atender: el reto de gestionar el riesgo y ordenar el territorio

Los desastres no son naturales: sus consecuencias dependen, en buena medida, de cómo se planifican los territorios y de las decisiones que determinan dónde vivir, construir e invertir. 

Un volcán puede entrar en erupción sin convertirse necesariamente en un desastre. La tragedia aparece cuando un fenómeno natural encuentra personas, viviendas, cultivos o infraestructura expuestos y vulnerables. Esa diferencia, sencilla pero decisiva, está en el centro de la gestión del riesgo en Colombia. 

La trayectoria ha mostrado cómo este desafío pasó de ser un asunto reservado a especialistas a convertirse en una responsabilidad transversal, vinculada con la planificación, el ordenamiento territorial, la inversión pública y privada, la educación y la vida cotidiana. 

En un país marcado por terremotos, erupciones volcánicas, inundaciones, sequías, deslizamientos y avalanchas, anticiparse no es una opción secundaria. Es la manera de reducir pérdidas y de construir territorios más seguros. 

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo 

La gestión del riesgo comienza por distinguir entre un fenómeno natural y una amenaza. Terremotos, erupciones volcánicas, tsunamis, deslizamientos y heladas forman parte de la dinámica del planeta y han existido a lo largo de su historia. Solo se convierten en amenazas cuando tienen la capacidad de afectar a personas, viviendas, equipamientos, infraestructura básica o vital, cultivos, actividades económicas, urbanas y rurales. 

Las amenazas de origen natural pueden agruparse en dos grandes categorías. Las geológicas están relacionadas con la dinámica de la Tierra y el movimiento de las placas tectónicas; allí se encuentran los terremotos, las erupciones volcánicas, los tsunamis y los deslizamientos o avalanchas. Las hidrometeorológicas, por su parte, están vinculadas con el clima e incluyen principalmente las inundaciones y las sequías. 

La diferencia puede entenderse con el ejemplo de un volcán ubicado en una isla deshabitada. Aunque entre en actividad, no causará daños mientras no haya personas o bienes expuestos. Cuando una población se instala cerca de sus posibles efectos, aparece la vulnerabilidad; cuando coinciden una amenaza y una población vulnerable, existe una condición de riesgo. 

Por eso, los mapas de amenaza y vulnerabilidad son herramientas fundamentales para la planificación territorial. Permiten delimitar las zonas expuestas y orientar decisiones sobre la localización de viviendas, escuelas, hospitales, carreteras y otras obras. También hacen visible una dimensión social del problema: con frecuencia, las comunidades con menos recursos terminan ocupando terrenos peligrosos y enfrentan una mayor vulnerabilidad. 

Planificar para reducir las pérdidas

Colombia cuenta con normas e instituciones para abordar el riesgo, aunque durante mucho tiempo los recursos y las acciones se concentraron más en atender los desastres que en prevenirlos. La Ley 46 de 1988 creó el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres- SNPAD, y el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres fue adoptado mediante el Decreto 93 de 1998.

La Ley 1523 de 2012 actualizó esa política y marco normativo y transformó el sistema – SNPAD en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres-SNGRD. A este proceso se suma la Ley 388 de 1997, relacionada con el desarrollo territorial y decisiva para que los municipios incorporen la gestión del riesgo de desastres en sus planes de ordenamiento territorial.

La existencia de estas normas debe traducirse en decisiones y normativas concretas sobre el uso y ocupación del suelo. Se trata de impedir la ocupación de zonas no aptas para asentamientos humanos, como aquellas expuestas a inundaciones, deslizamientos, avalanchas, amenaza sísmica alta, erupciones volcánicas y tsunamis. También implica orientar la inversión pública y privada hacia lugares y sitios seguros.

Un plan de ordenamiento territorial puede ayudar a que las familias no pongan sus viviendas y sus ahorros e hipotecas en zonas de riesgo, y a que el Estado ubique en lugares seguros vías, hospitales, escuelas, edificaciones esenciales y demás infraestructura. Para ello se requiere invertir en estudios, cartografía, conocimiento de las amenazas y riesgos en divulgación, en educación, de modo que la información llegue a quienes toman decisiones en el sector público y privado y especialmente a las comunidades.

El desafío del cambio climático

Uno de los mayores desafíos para los territorios organizados en municipios y departamentos es responder a los eventos de origen hidrometeorológico, cuya intensidad y frecuencia pueden aumentar bajo los efectos del cambio climático. La variabilidad climática produce, en periodos relativamente cortos, ciclos de inundaciones y sequías asociados a fenómenos como La Niña y El Niño.

El cambio climático ocurre en periodos de tiempo más largos. En el contexto del calentamiento global, puede intensificar esos episodios y hacer que las inundaciones y las sequías sean más extremas y frecuentes. El fenómeno de La Niña de 2010 y 2011, que dejó más de mil municipios afectados por inundaciones y deslizamientos asociados al exceso de lluvias, de agua, muestra la magnitud que pueden alcanzar estos eventos.

La respuesta del estado, del sector privado y comunitario exige fortalecer el conocimiento de las amenazas, de las vulnerabilidades, mejorar la capacidad institucional y financiar estudios, y obras de mitigación. Sin embargo, no todos los riesgos pueden reducirse o mitigarse, mediante obras de infraestructura o con soluciones basadas en la naturaleza. En las zonas donde el riesgo no es mitigable, puede ser la única solución reasentar a las comunidades allí localizadas, una tarea que demanda grandes recursos y decisiones técnicas y jurídicas en el marco del ordenamiento territorial, sostenidas en el tiempo.

El reto no consiste únicamente en reaccionar cuando ocurre una emergencia. Consiste en anticiparse, reconocer las condiciones de exposición y vulnerabilidad, y tomar decisiones de planificación antes de que un fenómeno natural se convierta en desastre.

Una tarea de todas las disciplinas

La gestión del riesgo no es exclusiva de vulcanólogos, sismólogos, geomorfólogos, geólogos o hidrólogos. Aunque estos especialistas son esenciales para estudiar los fenómenos naturales, la prevención también involucra a médicos, arquitectos, ingenieros, trabajadores sociales, sociólogos, comunicadores, educadores y profesionales de muchas otras áreas. 

Como la gestión ambiental, la gestión del riesgo atraviesa los distintos sectores del desarrollo y está presente en las decisiones públicas y privadas. La comunicación, la divulgación y la educación son fundamentales para que el conocimiento llegue a las comunidades y para que la prevención deje de ser una reacción ocasional frente a las emergencias.

Esa transformación debe comenzar desde la infancia. Formar a niños y jóvenes en gestión del riesgo, en prevenir desastres, permite que las futuras generaciones incorporen estos conocimientos y criterios en sus decisiones cotidianas, en sectores público y privado y en la manera de comprender y administrar los territorios. La cultura de la prevención no se construye con campañas aisladas, sino con un aprendizaje sostenido que atraviesa varias generaciones. 

El desafío es amplio, pero también lo es la responsabilidad compartida. Cada decisión sobre dónde construir y cómo ordenar el territorio puede reducir la exposición al peligro o, por el contrario, trasladar el riesgo hacia quienes tienen menos posibilidades de protegerse. Lo mismo ocurre con la inversión: destinar recursos al conocimiento, a la planificación y a las obras de mitigación no es apartarlos de las emergencias, sino evitar pérdidas que después resultan más costosas y difíciles de reparar. Informar con claridad y educar de manera permanente permite que las comunidades comprendan las amenazas, participen en las decisiones y fortalezcan su capacidad de actuar antes de que ocurra una crisis. 

Pasar de una cultura reactiva a una cultura preventiva exige cambiar la pregunta: no solo qué hacer cuando llega la emergencia, sino qué decisiones pueden evitar que el peligro se convierta en desastre. Ese cambio no depende de una institución aislada ni de una disciplina particular. Requiere conocimiento compartido, planificación sostenida y participación de las comunidades, porque son ellas las que conocen el territorio, viven sus transformaciones y deben ser parte de las soluciones. Prevenir antes que atender significa, en última instancia, convertir el conocimiento en una forma de cuidado colectivo y hacer de cada decisión una oportunidad para construir territorios más seguros. Prevenir antes que atender es elegir, desde hoy, que el futuro no quede en manos del azar.